蘇煥智 部落格

2022/06/

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【司法是否獨立？—英國2005年憲改法官選任制度值得借鏡！】

根據2021年2月中正大學犯罪研究中心調查指出，台灣民眾對「法官可公正公平審判案件」的滿意度僅有26.7％，可見國民對於司法體系的滿意度嚴重偏低。

而在人民受到政府不法不當侵害權利時，台灣目前仍採取保守的訴願前置主義，訴願得到救濟的不到10%；而提起行政訴訟，行政法院的救濟率也只有11%，都嚴重偏低。人民權利受到政府霸凌，基本求救無門。


㈠【從改革到反改革】：

民間要求司法改革的聲浪非常高。人民對蔡英文上台後推動司法改革的期待非常高，2016年11月蔡政府也為此召開司法改革國是會議。但2020年蔡政府公然違反民進黨「陪審制」的黨綱，及對民間司改團體「陪審制」的承諾，強行通過「國民法官法」參審制；充分暴露其重返執政後卻推翻其在野時原先的司改立場。司法改革毫無進展，關鍵的問題在哪裡呢？


㈡【反改革的甜頭】：

因為現行司法體制是有利於總統，可以透過司法院長主持司法院法官人事審議委員會控制「法官的任命、考績及升遷」的權限，控制法官為了升遷主動配合政府的政策及立場。所以問題的核心是「台灣的司法是否已經獨立了」？或是尚未獨立？這恐怕才是台灣司法改革重中之重的大課題。

茲以英國為了解決其歷史上Lord Chancellor的角色有侵犯司法獨立問題，所發起司法改革及法官選任制度的大改革，而推動歷史性的2005年憲法改革。這個經驗對同樣有五權憲法司法院歷史包袱的台灣，的確是一面非常好的鏡子。


㈢【英國Lord Chancellor與台灣司法院長比較】：

❶ 2005年以前 Lord Chancellor的角色：

英國在2005年憲法改革法案（Constitutional Reform Act 2005年）前，Lord Chancellor（中譯兼任”上議院議長”的大法官）可以說是集司法、立法及行政大權的內閣第二位首腦人物，但顯然與歐洲人權公約第六條第一項有所牴觸之疑慮。主要是Lord Chancellor不但是內閣成員，而且也是上議院的議員，又是終審法院大法官主席，更具有各級法官的任命權。所以儘管英國被認為有很強的民主憲政及司法獨立的傳統，但仍然被質疑是否侵害司法獨立？

❷ 修憲後 Lord Chancellor角色及法官任命制度的轉變：

2005年3月終於國會通過史無前例的司法改革司法獨立的憲法修正案。不但廢除Lord Chancellor兼任上議院議長的角色（上議院自選議長），也廢除上議院司法功能，另成立最高法院； Lord Chancellor也不再具有司法審判功能。 Lord Chancellor 這個職稱就祇純粹是內閣的角色，而2007年 剛成立的司法大臣，由下議院領袖斯特勞擔任並兼任 Lord Chancellor。

憲法修正案的另一個重點就是有關法官任命的制度，不再由 Lord Chancellor可以單獨決定。就新成立的最高法院法官的任命另成立了selection commissions。就最高法院以外之下級法院法官的選任程序，則成立了「法官選任委員會」（The Judicial Appointments Commission)，並定位非部會的公共機構（Non-departmental public bodies)。

❸ 司法院長跟修憲前英Lord Chancellor同樣行政兼司法，有侵害司法獨立的問題：

英國2005年修憲前 「Lord Chancellor」集行政、立法、司法」於一身這種侵害司法獨立的怪胎，終於在修憲後把法官的任命權也交出、受到約制，並正式入憲。

但台灣的司法院及院長，跟以前英國的 Lord Chancellor一樣，仍然牢牢握住法官的任命、考績、升遷。而且集行政（法官任命）與司法權力於一身。可以說是全世界僅存的怪胎。

因而台灣的司法改革，實在應該學習老牌民主憲政國家英國，勇於打破歷史的包袱，建立一個超然獨立的法官任命制度。


㈣【司法院長掌控法官的任命升遷】：

我國法官任命、考績、升遷，依據法官法第四條規定，由司法院人事審議委員會負責。根據司法院人事審議委員會，由司法院人事審議委員會由司法院長為當然委員並任主席。其委員產生如下：

❶、司法院長指定11人。

❷、法官代表12人：最高法院法官代表1人、最高行政法院法官及懲戒法院法官代表1人、高等法院法官代表2人、高等行政法院及智慧財產及商業法院法官1人、地方法院及少年及家事法院法官代表7人，由各級法院法官互選之。

❸、學者專家三人：由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人3人，送司法院院長遴選。

所以全部27位委員司法院長可以指定14人，再加上他本人共15人，已穩定過半，司法院長完全可以掌控法官的人事任命及升遷。

這個法官人事審議委員會，就是三大特色：

❶、司法院長完全可以秉承總統及執政黨國會多數的意志，主導法官的任免、升遷。

❷、委員中包括司法院長指定的人，必然造成法官佔絕大多數，而形成官官相護的體制。這跟各國法官代表不能過半的情形，完全不符。

❸、缺乏律師代表，也沒有一定非法律的代表。
這樣的法官任用升遷體制，當然更容易造成法官不敢得罪總統、執政黨、政府。


㈤【與英國2005修憲案作比較】：

❶ 〖法官任命委員會〗：

英國2005年修憲案在最高法院以外的下級法院法官，採取法官任命委員會其組成：

ⅰ、委員共15人組成。主席由非法律人擔任。這點非常特別，應該就是清楚標示法官要對社會負責。（台灣27人，主席司法院長）

ⅱ、5位由現任法官中選任。

ⅲ、2位來自法律職業團體。（主要是指執業律師）（台灣沒有）

ⅳ、5位非法律人。（台灣沒有）

ⅴ、1位是各類不同行政法院法官。

ⅵ、1位是非專業法官（lay justice)。（台灣沒有）

法官任命委員會是一個常設的非內閣部會的獨立公共機構，可以聘任執行長及相關幕僚。

跟台灣做比較，專業法官代表只有6人，不過半，不會發生法官官官相護，與社會脫節的現象。非法律人佔7位，顯然比較重視一般人的非法律認知及社會通念。

㈡〖委員如何產生〗：

ⅰ、3位法官代表，由法官會議選出。

ⅱ、其他12人（含主席），由4人小組（panel)所選出的人選，再由Lord Chancellor推薦任命。

㈢ 四人小組如何產生？

ⅲ、第一位由Lord Chancellor 與Lord Chief Justice(上訴法院刑事庭的首長）協議產生。此人為四人小組之主席

ⅲ、第二位由Lord Chief Justice本人或其所任命之人擔任。

3、第三位成員由第一成員所指定。

4、第四位，原則上由法官任命委員會的主席擔任。

㈣）選任程序：

選任程序，分為五個最重要司法首長。及上訴法院法官及其他下級審法官。三者皆有不同的選任方式。

英國這一套制度顯得設計的比較細，不容易完全由執政黨掌控。也完全可以避免法官官官相護的問題。


【結語】：
英國是一個古老的民主憲政國家，也是一個司法獨立及司法品質頗受敬重的國家。但由於帝國體制殘留的Lord Chancellor （中譯兼任”上議院議長”的大法官）歷史包袱，他們能夠勇於面對反省，而推出2005年憲法改革，徹底落實司法獨立，在憲法上制度非常嚴密保障司法獨立的法官選任制度，的確值得台灣借鏡。台灣應該參考此一經驗，廢除司法院，把最高法院與類最高法院及大法官憲法法庭整合為一；並在憲法明定可以確保司法獨立的法官選任制度，徹底改革目前司法院長可完全掌控的法官任命制度。