蘇煥智 部落格

 2021/10/27

《法國”國會議員代理人”制，變形的內閣制》

台灣目前的中華民國憲法一般認為是抄襲法國第五共和的雙首長制、半總統制的憲法體制，可惜沒有徹底研究清楚，祇「抄了半套」；已實施二十幾年，但民主退化非常嚴重，卻仍不知反省檢討。執政者已經喪失了研究精進、追求卓越的精神，這是台灣邁入先進國家的瓶頸！但目前執政黨提出的修憲主要內容，卻似乎完全跟此無關！

法國第五共和憲法被認為是雙首長制或半總統制的重要典型。但總統任命總理，並不需要國會同意（法國憲法第八條）。而且總統主持「部長會議」（法國憲法第九條），等於政府實質領導者是總統，所以是偏向總統制的雙首長制。所以法國的總統也比台灣的總統更具有總統制完整的權能。

不過既然總統的權力這麼大，為什麼許多研究者看法國的憲政體制仍認為法國是雙首長制呢？法國為什麼不能像台灣阿扁總統任內任命少數國會支持的行政院長（總理）呢？其實關鍵是「國會議員代理人制度」，透過這個制度，國會議員可以出任政府閣員，而由「代理人」遞補國會議員，可以繼續維持其地方的政治實力。

許多人認為法國憲法明文規定「政府閣員不得兼任議員」（法國憲法第二十三條第一項）。所以就認為法國國會是總統制（制衡的概念），而非內閣制。因為一般認為在內閣制下，國會議員可以兼任閣員，所以國會議員不能兼任閣員，就不具有內閣制的特徵。

不過自1789年法國大革命以來，「國民議會」是對抗王權、推翻王朝體制，落實「國民主權」的代表性制度。法國國會議員得兼任公職之廣，殆為世界僅見；國會議員不但可兼任閣員（第三、四共和皆是內閣制），更可兼任地方行政首長與議員，如鄉鎮市長、鄉鎮市省議員等。在如此背景下，戴高樂的第五共和一刀斬斷議員兼任閣員的傳統，在推動制憲當時引起極大反彈。在戴高樂堅持信念，毫不讓步，而另行設計一套符合其理念與法國歷史背景的「國會議員代理制度」。這一套制度其實是內閣制「國會議員得兼任閣員」的變形設計。

由於法國國會議員兼任閣員的傳統；以及執政黨要求政府閣員投入選戰，以增加執政黨國會席次，但如果選上了反而不能閣員，為了解決此一矛盾，並減少修憲的阻力。法國憲法第二十三條第二、三項並規定國會議員的更換由組織法規定，及憲法第25條規定「國會議員代理人制度」。

國會議員候選人可以登記另一名代理人（suppléant），此名代理人需同時與候選人一起競選，宣傳海報、競選公報上，均需以明顯方式，註明此位代理人姓名履歷；選民還是只投一票，但是表示支持此候選人與其代理人。該議員一旦當選，並一旦入閣後，該議員之空缺，便由其代理人遞補之。若該議員沒有入閣，代理人就算閒置，不發揮功能。代理人只在議員轉任閣員時，發揮遞補功用，議員轉任他職時，都沒有代理人遞補議員的餘地。法國第五共和用此制度，來緩和政府閣員與議員資格間的緊張關係，閣員與議員仍可互通聲氣，閣員仍可獲得議員的信賴與支持。此舉同時也是折衷地維持議員兼任公職的傳統。所以基本上「國會議員代理人制度」實際上就是一種變形的「國會議員可以兼任閣員」。也可以説具有變形內閣制的精神。

法國國會議員代理人制度，具有那些效果：

1、讓國會議員具有「入閣的機會」，而且有代理人制度可以安心的入閣，也可以有好的培訓及傳承。可以鼓勵更多優秀而有經驗的人，投入國會議員選舉及持續性的經營，對於國會𣿬集人才，問政品質的提升有很大的效果。

2、由於國會人才及問政品質提升，可以有助於國會更有監督政府的效能。而且如果「總統聯盟」的黨派國會議員不是多數，非總統聯盟的黨派國會議員，必然要求分享權力執政，因為是代理人制度下，這些國會議員有機會入閣分享權力。如果總統不從，國會可能面臨無法運作。但在台灣因為國會議員不能兼任閣員，所以國會議員會認為「為誰辛苦為誰忙？」。所以阿扁政府才能少數執政。

3、內閣成員會有更多接受民意歷練洗禮，不但具有更強的民意基礎，而且更貼近民意，內閣的決策也才能更貼近民意。同時也可避免類似台灣目前內閣用人多不接地氣，而都是聽話的乖乖牌或Yesman。