蘇煥智部落格: 農電共生先驅者誤陷法網？！

綠能産業全球正夯，這也是全世界各國為因應二百年來工業革命後大量使用石化能源帶來地球溫室效應，地球暖化氣候變遷，災害頻傳，而好不容易形成的共識。並於2015年年底，在巴黎合會達成巴黎協議，目前並已正式生效。

小英總統也將綠能產業列為她的新經濟的政策，並宣布在2025年臺灣達到非核家園的目標。

而其實早在阿扁時代就開始大力推動綠能。可惜他的時代推動「再生能源發展條例」的立法，但當時朝小野大，國民黨控制的立法院一直都不支持。直到第二次政黨輪替後，馬英九上任後才在民國98年7月28日通過再生能源發展條例。

馬英九時代就開始大力推動「農電共生」的政策。農委會在102年10月特別修改「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」（以下簡稱農業設施容許使用辦法），正式將「綠能設施」列為「農業設施」的一種，並増列第八章綠能設施專章。其中第28條更明定「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第四條規定提出申請。」於是台灣的農地很快的出現一批太陽光電棚，農地也開始種電。由於農地種電快速增加，卻發現種電不種農，所謂農電共生成為晃子，經過上下游市集網路雜誌的報導，再加上監察院開始追究，前農委會主委陳保基也重申落實農地農用的基本原則，沒有農用就要撤銷農業容許使用設施許可。

根據農委會資料到2017年5月全臺灣已廢止103場農業設施申請容許使用附設太陽能板的許可，其中以台南市廢止81場最多。但到七月份撤銷數目已超過125場以上，台南市已超過118場以上。

雖然撤銷農業容許使用設施增加，全國到2017年5月累積核准的農業設施已達3151場，仍然持續增加中。

但在農委會開始開放各類農業設施得附屬設置綠能設施（農電共生政策）推動中，由於政府規劃不週全、規定太草率、執行缺乏整合，導致許多業者以溫網室名義申請農業容許使用許可，並附設綠能設施，政府事先沒有好好把關，媒體報導社會各界關心，監察委員來關切後，就把一切過錯全部推給業者，導致這些農電共生的先驅者，目前正遭遇農委會及各縣市農業局追查撤銷許可者，主要就是溫網室這一類型農業設施附屬太陽能板。

農委會也為了避免未來再度發生類似的紛爭，於2017年6月28日新規定的「溫室設施附屬設置綠能設施，不得超過屋頂面積百分之四十」，但網室則不得附設。問題是前面這些先驅業者，如何處理？

目前全臺灣處理最嚴格的是台南市政府（全國125家被撤銷者，台南市佔118家），針對溫室、網室附設太陽能的處理原則是：
一、溫、網室應以透光材質搭建，太陽能板不是透過材質，所以有太陽能板就是違反規定。
二、栽種的植物，跟農業經營計劃所記載的栽種種類不同，就是未依計劃內容使用，而依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第33條第二項廢止其許可。

由於台南市農業局承辦人員已經調農委會主辦科，所以這樣的處理原則應該是已經成為農委會的處理原則。不過我個人認為農委會其實應該負起政策規劃瑕疵及執行瑕疵的責任，其理由如下：
一、法規政策訂定的疏失：
（一）溫室、網室上面能否設太陽能板？
1、依據102年10月的「農業設施容許使用辦法」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第四條規定提出申請。」從這個條文很容易使一般人解讀為「各類農業設施，得附屬設置綠能設施」，所以溫室、網室的上面可以附設綠能設施。
2、而依「農業設施容許使用辦法」第13條第二項附表一「溫室應以透光材料材質搭建」、「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」。溫室、網室的申請基準與第28條之間是否衝突？如何解釋？
3、後法優於前法：
由於第28條（102年）是後法，附表1的內容是舊法，依後法優先於前法，如果認為有發生牴觸衝突的情形，也應該適用新法的規定。
4、由最近106年6月28日農委會附表1新的規定，要求溫室的附屬綠能設施不得超過40%，証明：
（1）農委會的確有立法疏忽。
（2）在新修正以前並不是不可以有太陽能板。祇是沒有清楚規定其可透光的比例。亦即台南市政府認為溫室完全不可以有太陽能板的説法是不合理的。
（二）農委會有法規訂定的疏失：
如果認為溫室、網室上沒有合理限制而蓋太陽能板是一個有瑕疵的政策規劃，那麼此一政策規劃的瑕疵，其實是農委會的疏失，而引誘人民投資，政府也應該負起一定的責任。

二、政府在執行管理上的瑕疵：
（一）政府分工而不整合會審造成的疏失：
在申請農地農業設施容許使用許可，是由申請人向各縣市農業局申請；但申請農業設施建築執照則是向工務局建管單位申請，而建管單位也沒有與農業局會審的制度；建築完成後，仍由工務單位自行查核發給使用執照，也沒有會同農業局查核。至於附屬綠能（太陽能）設施，則向能源局及台電公司申請，可以説各單位各自為政。

所以到底溫室、網室能否設置太陽能板，其實祇要一開始農業局、工務局、能源局一同會審，問題就可以很淸楚，也不至於辦法實施了快二年，全國都已經五、六百件了，才發爭議。
（二）政府在執行管理上，的確有各自為政，而不能一起會審，而導致民間有機可趁，也導致一些業者受政府政策誤導，而從事溫、網室附屬太陽能設施的投資。政府在執行管理的疏失，也應該負起責任。

三、狹窄的經營計劃的界定：
申請農業設施需附經營計劃，而經營計劃所寫的種植栽培種類，往往農民為了市場、氣候、環境種種考慮，而沒有照原列舉的農作物種類栽種，是否構成違反經營計劃？目前台南市政府以違反經營計劃而予以撤銷。事實上祇要農地農用，祇要從事農業經營，栽種農作物即已經符合經營計劃。政府有需要管農民栽種什麼農作物嗎？如果種類改變就必需重新申請變更經營計劃嗎？這樣的政府也未免管太多了！

四、是否適用106/6/28新的規定（不得大於40%的遮蔽比率：
對於102年10月投入農電共生的業者，因為28條的誤導而投入溫、網室的附屬綠能設施者，目前陷入的合法性虞慮，面臨被撤銷的命運。農委會有時會提出要求業者依照106/6新的規定，但又
1、不明確表達如果照新的規定（40%透光比例）是否可以確保合法不撤銷？且
2、多出來的太陽能板是否仍然依照過去設置年度的契約電價繼續收購？

其實法律不可溯及既往，農委會及各縣市政府要求依106年6月28日40%比例透光度之規定，先拆除超出的太陽能板，均有違反法律不溯及既往的違法問題。

但目前125件被縣市政府撤銷農業設施許可的個案，則是縣市政府連最新的規定都不遵守。

五、政府應當專案政策解決：

目前全國約六百家農電共生先驅投入的業者，都是在政府法規誘導下投入農業共生，他們當然應該落實農業農用，大家沒有爭議；但目前要求溫室、網室不得有太陽能板裝設，以及不得種不同的植物，否則即違反經營計劃，都是太過度的要求。綠能政策是小英政府重中之重的政策，但這些先驅者卻因為政府法規先後解釋的歧異，而陷入目前被撤照的困境，行政院應該專案予以協助解決，不該聽任業者自生自滅被地方政府撤銷許可，而辛苦的訴願、行政訴訟。吸引投資不容易，而已投資者更應該珍惜，不要讓這六百戶都走上破產的命運！
[圖片來源：向陽優能電力股份有限公司]