日本的特別區的歷史及都區制度與區長選舉制運動

日本的特別區的歷史及都區制度與區長選舉制運動

野崎孝男


、 前言

2010年對於台灣而言，是有著重大轉變的一年。之所以如此表示的理由是，台北縣將升格為新北市，台中市及台中縣、台南市及台南縣、高雄市及高雄縣將進行合併而升格為台中市、台南市及高雄市等新的直轄市。包含現存的台北市在內，未來台灣會有五個直轄市。台灣的主要都市若全面升格為擁有強大權限的直轄市，對於國家的權力及國家與地方的關係都將給予重大的影響。此外，2010年底舉辦的五個直轄市的市長選舉結果，對於2012年的總統選舉而言，無疑地也將成為舉足輕重的關鍵因素。
另一方面，即將升格為直轄市的地區該如何建構其自治制度，也是一個相當重要的問題。例如現在的直轄市在其區域內設置行政區實施地方行政。區公所的區長為市政府所派遣之官員，也未有經由選舉所產生的議會。台灣的縣市之下設有鄉鎮市（相當於日本的市町村），行政院直轄市及省轄市之下則設有區。此處將產生問題的是，市鎮鄉的首長原是由選舉產生，然而經過升格為直轄市後將合併轉變為新的區。而這些新出現的區的區長應經由選舉產生、亦或是採用任命制的問題，從地方自治的觀點來看是非常重要的課題。
關於此問題，日本的「都區制度」應可作為一個參考。所謂都區制度，是指東京都（以下簡稱為「都」）與特別區所形成的自治制度。特別區是基於在人口高度集中的大都市區域，為確保其整體性及統一性而採用的特殊大都市制度。例如，在一般市町村所處理的事務之中，有關消防、上下水道等一部份的業務是由都所統一處理的。此外，為謀求各區行政素質之均衡，以財政上的特例處理，將原來由市町村處理的固定資產稅、市町村民稅法人相當分（以下簡稱為「法人住民稅」）等交由東京都徵收，分配給東京都與特別區。此處所謂的特別區，為地方自治法之中的特別地方公共團體，同時也是與一般的市相當的「基礎地方公共團體」。因此區長為選舉制，並設置有區議會。特別區與東京都之間的關係並非為上下關係，而是對等關係。附帶一提，於橫濱市及大阪市等政令制定都市中的區稱為行政區，屬於市政府的內部組織之一，不具有獨立的法人資格；區長為市長所任命，也未設置有區議會。
由於日本的「都區制度」對於將來台灣直轄市的自治制度而言，是相當具有參考價值的制度之一，本論將由「都區制度」的法律地位、組織構造、財政制度等方面進行介紹分析。


、 特別區產生的歷史及其法律地位

於地方自治法之中，將都之下設置的區稱為特別區。特別區為擁有獨立法人資格的特別地方公共團體，由於與市町村享有幾乎同等的權能，因此區長為選舉制。在此等意義之上，特別區與政令指定都市的「行政區」、地方自治法上的「地域自治區」、合併特例法上的「合併特例區」等，擁有不同的地位及權限。
特別區作為地方自治法中規定的特別地方公共團體之一，受到「都之下設置的區，稱之為特別區」的條文所規定，然而在2000年之後又被劃分為「基礎地方公共團體」。今日即使將特別區稱為基礎自治團體，或許並不會存在太大的違和感。這是由於現今特別區和其他的市町村一般，區長、區議會議員由人民直接選舉，人民生活中的事務也多由特別區負責處理。然而，特別區是經由漫長的過程才逐漸獲得基礎自治團體的地位，並且目前尚留下部分必須解決的問題。這是因為特別區與其他道府縣與市町村之間的關係不同，始終與東京都制保持著若即若離的關係。
若回顧戰後東京都與特別區的歷史，於戰後不久區長即採用選舉制，然而由於伴隨著戰後復興而急速大都市化的潮流所影響，1952年廢止了選舉制採用任命制，使得東京都同時也擁有基礎自治團體的性質。此後特別區便成為都之下的「內部團體」，僅負責處理限定的部分事務。然而，由於1964年都區協議會的設置等使得擴大特別區自治權的活動趨於抬面化；1974年重新恢復區長選舉制，特別區的負責業務也由限定主義轉變為一般概括主義。在此階段特別區已逐漸具備了作為基礎自治團體的權能。之後由於1998年地方自治法的修正（即所謂的「都區制度改革」），界定了都與區的權責分配，特別區以「基礎地方自治團體」的名義，獲得了法律上的地位。
在經由上述的制度歷史變遷之後，今日都與特別區之間所謂「都區制度」的大都市制度已受到採用，並且出現在行政上、稅制上的種種特例，也在地方自治法及地方稅法等法令中有著明文規範。


、 區長選舉制運動

特別區於戰後的改革中成為特別地方公共團體，得以直接選舉區長，並獲得等同於一般市的自治權。然而於1950年提出的神戶勸告中，指出①未廢止區長選舉制改行知事任命制、②未將任職於區的職員視為都的吏員的兩點具有問題。東京都在接受此勸告後，都議會議院待遇者會議與都議會向政府及國會提出希望將區長改為知事任命制、都職員之區配置制度的意見書。
對於此行動，特別區亦向政府及國會提出與上述都議會議院待遇者會及都議會所提意見書內容相反之意見書。翌年的1951年4月，於第13國會中提出了包括神戶勸告內容的地方自治法修正案。
從此，區長選舉制的命運便委由國會來決定，在眾議院地方行政委員會的政府提案理由中關於特別區有下述的說明。「廢止特別市的行政區及都的特別區之區長選舉制」，其理由是由於「在現行法律上，都與特別區皆各別處理市的事務，其中的事務調整相當困難」，因此「改正其制度，將特別區回歸其原本作為大都市內部行政單位之地位，使得都與特別區的整體關係更為明確」。
此外，關於廢止區長選舉制是否違反憲法的質疑，政府方面於參議院地方行政委員會上提出了該作法並未違反憲法的見解。從此區長選舉制便結束了其七年的歷史，改為採行「經都知事同意、由區議會選任」的區長任命制。
然而進入昭和30年代後，隨著經濟的高度成長，人口開始大規模地向都市集中，特別區的人口推估將突破一千萬人，都的行政事務也開始出現狀況。因此在1962年第8次地方制度調查會上作出「都未能發揮其原本身為自治團體的功能」之判斷，而要求進行都區制度的合理化。其後，於1972年第15次地方制度調查會上正式提出「採行區長選舉制度」的答申。
於答申之中，認為區長任命制「未能如其計畫般妥善地運作，加之近年政治情勢上的變化，使得長期未任命區長等不合理現象經常出現」。該答申中所謂「近年政治情勢上的變化」，是指由於法律並未明文規定區長人選的決定方式，因此在昭和30年代之後地方議會多黨化的情勢下，相繼出現在區議會中難以決定區長人選的狀況，進而造成長期無法任命區長的現象。而同時期的1967年，練馬區開始出現要求制訂「以居民投票決定區長」條例的運動，即所謂的區長選舉運動。該運動也擴大至中野區、江戶川區、品川區等區域，形成大規模的市民運動。此後，1972年品川區通過區長準選舉條例，實現了區長準選舉制，也是運動的一大進步。1974年國會通過了包括區長選舉制在內的地方自治法修正案，1975年區長選舉制度宣告正式復活。


、 特別區的自治制度結構

擁有特別區的區域之中，都作為包括特別區在內的廣域地方公共團體，在推動府縣事務之外，在原先由市町村所負責的事務中，基於人口高度集中的大都市地區行政事務的整體性及統一性，也負責部分有必要整體實施的事務（大都市事務）。由都所負責之事務中，即使依法令規定為大都市以外之事務、在其他道府縣是由市町村所負責處理的事務，然而在擁有特別區的地區主要是由都所負責處理，關於上述事務可舉出都市交通、醫院、港灣、公營住宅等項目為例。
具體而言，特別區在關於「上下水道」、「消防」等事務方面並無法單獨處理，而是由作為特別區聯合體的「都」來負責（水道法第49條、下水道法第42條、消防組織法第26條及第28條）。東京都基於上述規定，設置有東京都水道局、東京都地下水道局及東京都消防廳等部門。此外，關於都市計畫、建築確認方面在一定規模以上的案件，依法令將其處理權限保留給都，由都直接負責該項事務。通常由政令指定都市負責處理的其他大規模事務及事業（例如都營地下鐵及都營巴士的營運、東京地下鐵的出資、都立醫院的營運、公立大學的設置、公營住宅的建設、墓園‧火葬場的設置），也幾乎是由都來負責。
關於都及特別區的事務處理，由為了協調聯絡都及特別區、各個特別區之間的事務而設置的「都區協議會」負責進行協議，於都及各個特別區之間進行協商調整。另一方面，特別區擁有執行非政令指定都市‧中核市‧其他特別由政令指定之相當規模城市而無法處理之事務「保健所的設置及營運」的責任。特別區所執掌的一部份行政事務，與一般的市町村事務存在著相當大的差異。
於任用正式職員的事務上，也與其他的市町村具有較大的不同。東京都特別區的任用事務，是由全部的特別區所組成之一部事務組合「特別區人事‧厚生事務組合」設置的「特別區人事委員會」所負責統一處理。
關於地方稅制度，也存在著因應事務事業之特例的特別制度。一般而言，作為市町村稅的都民稅（市町村民稅法人相當分）、固定資產稅、特別土地保有稅、事業所稅、都市計畫稅皆作為都稅而由都負責課稅及徵收（地方稅法第734條、第735條）。
其中，市町村稅（法人分）、固定資產稅、特別土地保有稅的三項稅款（也稱之為「調整稅」），依據「都區財政調整制度」作為財政調整的基本資金，都與特別區經由協議，依都條例決定分配比例，因應特別區財源不足之金額，給付各特別區財政調整交付金。一般多將國有提供所在地等所在市町村交付金、國有資產等所在市町村交付金等交付市町村處理，然而在擁有特別區的區域則是成為都的收入。同時以都市計劃稅作為基本資金、由都給予特別區
的補助金稱之為都市計劃交付金。於地方交付稅制度上，關於都及特別區的區域，在核算兩者的基準財政需要額及基準財政收入額之後，依照道府縣部份及大都市部份合算後核算（合算特例）給付金額。

表一:特別區的地方稅與國稅

地方稅

國稅

都稅
特別區稅
所得稅
法人稅
遺產稅
消費稅
酒稅
菸稅
印花稅
關稅
汽車重量稅
其他
都民稅（個人・法人）
營業稅
地方消費稅
汽車稅
汽車所得稅
固定資產稅
都市計畫稅
其他
特別區稅（個人）
輕型汽車稅
特別區菸稅
溫泉稅
其他
（資料來源:作者整理）


、 都區財政調整交付金制度

擁有特別區的區域，除上述稅制的特例之外，尚有所謂的「都區財政調整制度」。這是都在課稅徵收的市町村稅等之中，將調整稅等的一定比例（55%）作為交付金給予特別區（此外，都所保留的調整稅等稅金，將作為都所執行之大都市事務的經費使用）。
都區制度是在以東京這樣擁有獨特社會經濟型態的大都市區域為背景之下而創設的特別行政制度，都區財政調整制度在此體制之下擁有在都及特別區之間的「財源分配」，以及改善各特別區之間顯著的稅源差異的兩項機能。此外，為了確保各自治團體之間的財政均衡化、並可自主營運計畫性行政事務的基本目的，都區財政調整制度幾乎等同於「地方交付稅制度」（地方自治法施行令第210條之十二）。透過此一制度的實施，在兼顧特別區的大都市行政事務的整體性及自治性的同時，也確保了特別區行政的均衡性及施政水準。由於擁有如此特殊的情況及歷史背景，與其他府縣和市町村的關係相較之下，特別區和都之間於權限及財源上都有著相當緊密的連帶關係。
都區財政調整制度的核算方式，與地方交付稅制度相同，是採取將「基準財政需要額」扣除「基準財政收入額」之後的金額作為「普通交付金」分配給特別區的作法。若是比較2009年度普通交付金的當初核算額，相對於金額最高的足立區的993億日圓，港區、澀谷區並未獲得補助，由此可知各特別區之間存在著相當大的財政差距。該制度為彌補財政差距、調整各區稅源不均上不可或缺的制度，然而另一方面卻也是造成「齊頭式平等意識」的原因。
此外，被稱為「調整三稅」的市町村稅法人分、固定資產稅、特別土地保有稅，一般而言在基礎自治團體是歸類為市町村稅。然而在東京都23個特別區是作為都稅由都所徵收，之後再依23區為55%、都為45%的比例分配其稅款。交付23區的55%是以「特別區財政調整交付金」的名義，由都給予各特別區。原本應為區稅的稅收，卻因「都負責處理市町村事務」的理由，而成為都稅。
都區財政調整交付金制度作為稅制上的特例，於分配都區之間財源的同時，也是在東京都23區之間進行平衡行政水準的財源調整機制。東京都23區基於此種大都市區域發展的歷史經驗，因此實際上23區全體形成了分擔都市各項機能的構造。也因如此，千代田區、中央區、港區等許多大企業聚集的都心區域擁有高額稅收，而其他週邊的區大部分稅收金額較低的稅源不均現象十分顯著。因此，都區財政調整交付金制度的功用，正是為消除特別區之間因稅源差距所產生的行政水準不平均之現象。


、 影響23區的平成大合併餘波

依據市町村合併特例法，自1998年底總數為3232個的市町村，至2009年12月為止，數量已經減少至1772個。於地方區域，以強化行政財政基盤為目標的市町村合併數量相當顯著，然而在東京、大阪等大都市卻極少有市町村合併的情況出現。日本政府於2000年的行政改革大綱之中，將「市町村數1000」作為其目標之一，在平成大合併的風潮之中，總務省也對東京都作出於都內推動特別區合併的指示。於東京都內部，「東京自治制度懇談會」指出為改善行政服務的受益與負擔的一致性，同時因應推動更具效率的行政營運等課題，提出了有必要進行特別區之區域重編的建言。今後特別區會發展成為何種型態，目前尚未明朗化，然而在確保大都市之整體性的前提上，成為如同一般市町村的普通地方公共團體之作法應該是今後的方向。

表二：特別區制度之沿革
法律・答申
制度之概要
明治11年（1878年）
制定「郡區町村編制法」
15區
・於三府五港（東京府・京都府・大阪府、橫濱港・
神戸港・長崎港・函館港・新潟港）等人口眾多
的地區為與郡區隔，另設置區。
・將東京、大阪東京等幅員廣闊之地區分割為數區，
於東京設置15區。
・區雖未具法人資格，但設置有區會（議會）。
明治21年（1888年）
制定「市制町村制」
15區
・於15區之上設置東京市。（明治22年施行）
・保存設置於東京・京都・大阪的區，其他地區所
設之區皆改稱為市。
明治31年（1898年）
制定「市制中追加法律」
15區
・於東京市・京都市・大阪市的市制中加入區之相
關規定。
・區依據財產、營造物的相關事務及法令，可處理
委任事務。
明治44年（1911年）
施行「市制修正法律」
15區
・東京市・京都市・大阪市的區擁有法人資格，賦
予其自治區之性格。
昭和7年（1932年）
擴大東京市的區域
35區
・將鄰近東京的5郡82町村編入東京市，並新增設20
個區。
・昭和11年再編入2村，確定現在的特別區之區域。
昭和18年（1943年）
施行「東京都制」
35區
・於以往東京府的區域上設置東京都，都之首長為
官吏（都長官），並廢除東京市。
・以往東京市的區成為東京都的直屬下級機關，區
會由任意制改為常設機關，獲得保留。
昭和21年（1946年）
施行「東京都制修正制」
35區
・區長變更為民選制（昭和22年4月施行），但區作
為都的內部基礎機關，其性質並未改變。
昭和22年（1947年）
制定「地方自治法」
22區（自8月起成為23區）
於法律上成為「特別區」
・都之下的區作為特別區，原則上其機能與市相同，
區長為民選制。
・東京都並非基礎自治團體，是與道府縣同為包含
市町村之自治團體。
昭和26年（1951年）
「神戶委員會」第2次建議
・擁有特別區之地區，因其具有大都市之性質，自治法應修正規定，使特別區與市擁有相同之權能。
昭和27年（1952年）
施行「地方自治修正法」
廢除「區長民選制」等
・廢除區長民選制。特別區之議會在獲得都知事同
意後，可選舉區長。
・列舉限制特別區所應處理之事務，明確規定特別
區為東京都內部之部分團體。
・設置等同於國家與地方自治團體之間的平衡交付
金制度，「都區財政調整制度」。
昭和37年（1962年）
「第8次地方制度調査會」答申
「關於目前首都制度改革之答申」
・將都之事務大幅移轉至特別區。
・特別區之性質如以往一般為限制自治區。
昭和40年（1965年）
施行「地方自治修正法」等
・移管社會福利事務所等事務至特別區。
・依地方稅法之修正，使得特別區稅法制化。
昭和47年（1972年）
「第15次地方制度調査會」答申
「關於特別區制度改革之答申」
・施行區長民選制。
・除於特別區之地區有統一處理之必要性的事務外，
特別區可處理市之事務。
・廢除都配屬職員制度。
昭和50年（1975年）
施行「地方自治修正法」
重新施行「區長民選制」等
・廢除保健所事務等之移管及都配屬職員制度。
昭和56年（1981年）
「特別區政調査會」答申
「『特例』市之構想－特別區制度之未來」
・使特別區成為具普通地方公共團體性質的「特例」
市。
・「特例」市在市的一般事務之外，也處理一部份
的府縣事務。
・廢除都區財政調整制度，重新創設維持「特例」
市之間行政水準的財政調整制度。
昭和59年（1984年）
「都制度調査會」報告
「新版都制度之內容」
・設置狹域自治團體作為大都市的基礎公共團體，
其地位等同於普通地方公共團體。
・狹域自治團體更進一步擴充特別區原有之事務權
能，使其處理居民生活事務。
・都將賦課徵收稅款之一部分作為調整狹域自治團
體之間財政的財源，由都進行財政調整。
昭和61年（1986年）
「都區制度改革的基本方向」之結論
・新的基礎自治團體做為大都市區域之基礎自治團
體，其地位等同於普通地方公共團體。
・新的基礎自治團體包含特別區的事務權能，並加
以擴充，使其處理都的居民生活事務。
・廢除都區財政調整制度中的垂直調整。
・新的都將賦課徵收中，將市町村稅之一部分作為
調整稅，進行新的基礎自治團體之間的財政調整。
平成2年（1990年）
「第22次地方制度調査會」答申
「關於都區制度改革之答申」
・使特別區成為基礎地方公共團體，其地位等同於
特別地方公共團體。
・特別區除必須由都統一處理之事務外，可處理市
之事務。
・保留都區財政調整制度，但進行廢除總額補填主
義、納付金制度等修正。
平成6年（1994年）
「關於都區制度改革之協議案」結論
・使特別区具有等同基礎地方公共團體之地位。
・將居民生活事務如清掃事業等，盡量移管由特別
區負責。
・擴充特別區之固有財源。
・改善都區財政調整制度（如廢除總額補填主義、
納付金制度等）。
平成12年（2000年）
施行「地方自治修正法」
「都區制度改革」之實現
・使特別區具有「基礎地方公共團體」之地位。
・修正廢置分合等地方自治法上的特例措施。
・移管清掃事業等事務至特別區。
・擴充特別區之固有財源（如溫泉稅等）。
・重新檢討財政調整制度（如廢除總額補填主義、
納付金制度等）。
（資料來源:東京都知事本部地方分權推進室）


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